严格依法管好国土资源 全面推进节约集约利用
兴化市国土资源局
2015年12月
为配合农村党员冬训工作，现就国家关于土地管理的相关要求、建设用地使用权的相关政策、国土资源执法监管共同责任机制、涉土信访处置等方面的问题，结合我市农村土地管理工作实际，讲以下几点。
一、关于土地管理制度改革
十八届三中全会以来、中央农村工作会议就土地制度改革和确保粮食安全进行了全面部署，要求通过深化土地制度的改革，强化土地资源保护，清晰土地产权，调动各方面节约集约利用土地；强化土地特别是耕地保护，严防死守耕地红线，以保障国家粮食安全和促进农民增收，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。
（一）关于土地方面的改革
1、建立城乡统一建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
2、赋予农民更多土地财产权利。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。保障农民公平分享土地增值收益。
3、从严合理供给城市建设用地。坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，促进城镇化和新农村建设协调推进。优化城市空间结构和管理格局，增强城市综合承载能力。建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率。
4、建立系统完整的生态文明制度体系。建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护、损害赔偿、责任追究制度。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，健全国家自然资源资产管理体制，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终生追究制。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。
(二)关于确保粮食安全
“五谷者，万民之命，国之重宝。”粮食生产是安天下、稳民心的战略产业。习近平指出：“我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事”。“十三五”规划建议提出：“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略，提高粮食产能，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”
1、我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。坚持以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上，饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。要进一步明确粮食安全的工作重点，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。
2、耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。调动和保护好“两个积极性”，要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性。搞好粮食储备调节。中央和地方要共同负责，各级地方政府要树立大局意识，增加粮食生产投入。
3、坚持家庭经营基础性地位，农村集体土地应由集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代。不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。坚持稳定土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。不断探索农村土地集体所有制实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。
（三）要全面理解中央精神，主要注意四点：
1、农村土地并不是都可以入市。（1）集体建设用地进入市场的仅指集体经营性建设用地。法律规定集体建设用地有三类：①农民集体兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业用地；②集体公共设施和公益事业建设用地；③农民宅基地。显然，第一类属《决定》所指的“集体经营性建设用地”；第二类不属于；第三类是不是呢？按照《土地管理法》规定，农民宅基地以集体经济组织成员身份获得，一户一宅。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。按照《物权法》规定，宅基地属于用益物权，一般意义的用益物权含义是，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”而宅基地少了收益权，严格按现行法律规定，宅基地也不属于《决定》所指的“集体经营性建设用地”。（2）必须符合规划和用途管制。只有在符合规划和用途管制的前提下，才能利用集体经营性建设用地从事非农经济活动。由此可见，集体土地入市是有严格限定的。第一，可入市的只是集体经营性建设用地，并不是所有集体土地与国有土地都一样同权同价入市；第二，即便是集体经营性建设用地，也不是想入市就入市，而是必须要服从规划和用途管制。
2、农村土地制度改革，三条底线不能突破。一是不能改变土地所有制，就是农民集体所有；二是不能改变土地的用途，农业用地只能用于农业,不得用于建设项目；三是不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，会议再次强调了这三条底线，明确要求在宅基地改革试点中不能侵犯农民利益，不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件。
3、土地承包权不可以抵押。土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不得抵押。在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这与过去的规定相比是一个突破。按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包权是不允许抵押、担保的。因为一旦抵押担保，到期不能偿还贷款，土地就变成别人的了，变成事实上的土地买卖。但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，银行贷款都必须有有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的只是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。至于谁能接受土地经营权的抵押担保？应该为有资质的银行机构。一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题，一是可能引发高利贷；第二是可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，还需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。
4、农民宅基地不可以自由买卖。宅基地属于农民集体所有，农户对宅基地只有使用权。三中全会《决定》中，新提出了农民的住房财产权问题。住房财产权是个新概念。三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，这是一个新的突破，在于积极探索农民财产权的一种可能实现形式。那么，农民住房财产权可抵押担保转让，是否意味着农民马上就可以将房子轻松变现，城里人很快就能去农村买房了吗？这是一个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押完了还不上怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题，都必须经过试点才能够得到答案。这些试点国家已在按依法获得授权，在有关地区开展。
宅基地不等于农民住房财产权。宅基地是我国的特有概念，只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能搞商品房开发。必须遵循一户一宅、限额面积、符合规划的原则。农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的房屋是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。
5、土地经营权要有序流转。农业部近日牵头制定并发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》。文件中的一些禁止性规定，对于匡正当前一些舆论对于农地流转的误解极为必要。近年来，农地流转趋势加快，截至2014年6月底，全国家庭承包经营耕地流转面积达3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%。工商企业、社会资本大量涌入农业，一方面发挥了资金、技术和管理等方面的优势；但另一方面，企业擅自改变土地用途、流转土地呈现“非农化”、“非粮化”。为此，中央态度十分明确，就是要加大粮食生产扶持力度，鼓励和支持流转土地用于粮食生产，遏制“非粮化”，严禁“非农化”；文件要求加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名违规搞非农建设，对工商企业租赁农户承包地加强监管和风险防范。
二、建设用地使用权的相关政策
（一）关于取得建设用地使用权的相关政策规定
根据法律规定，土地管理严格实行：①规划控制（符合土地利用总体规划）；②用途管制（建设用地、农用地和未利用地只能按规定使用，未经批准不得改作他用）；③计划限制（涉及新增加建设用地的而占农用地的，必须在国家下达的年度新增用地计划内，占用耕地的还必须先补后占，即占多少亩耕地补充多少亩耕地，并报省级以上人民政府批准农用地转为建设用地、集体土地征收为国有土地后，方可按照规定的供地程序进行使用）。
在具备上述条件后，严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(中华人民共和国国土资源部令第39号)，对各类生产经营性项目，以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有建设用地使用权。
全面实行经营性用地“招拍挂”出让，体现了公开、公平、公正和诚信的原则，反映市场供求状况和资源稀缺程度的土地价格机制初步形成，市场在土地资源配置中的决定性作用得到有效发挥，完全符合十八届三中全会精神。
涉及具体行业用地，主要规定有：
1、工业项目用地。对具体地块依法“招拍挂”出让，明确建设控制指标（投资强度）、产业政策、环评条件、安全节能、税收贡献要求，由具备条件的企业依法受让。
（1）控制指标。由投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率五项指标构成。其中：投资强度不低于300万元/亩；容积率不低于0.6；建筑系数应不低于30%；所需行政办公及生活服务设施用地不得超过总用地面积的7%；绿地率不得超过20%。
（2）产业政策。保证有利调整结构和优化布局、促进转型升级的项目用地。严禁向国家禁止类、淘汰类项目供地，严控限制类项目用地。
（3）节约集约。主要向开发区工业园（片）区集中，引导产业集聚、企业集群、设施共享，促进规模化、集约化。鼓励建设工业标准厂房、多层厂房。坚决杜绝闲置土地行为。对获批准的工业项目，固定资产投资在亿元以下的应在一年内建成投产，亿元以上的应在两年内建成投产。项目批准后，在一年内仍未开工建设的，收取闲置费，两年尚未开工的收回土地使用权。对后期审核发现项目弄虚作假的，相关职能部门应按照有关规定给予处理。
（4）依法用地。严禁未报即用、边报边用、未供即用、少批多用、批甲地用乙地、批甲项目上乙项目等各类违法违规用地。
2、经营性用地。一般指商业、旅游、娱乐、金融、服务业、住宅等项目。这些项目的用地企业和个人都必须通过“招拍挂”，依法取得国有建设用地使用权。按照出让合同约定的开竣工时间、用途、建设指标要求实施建设。
3、农民宅基用地。是指农村村民个人经依法批准，用于建造住宅（包括住房、厨房、禽畜圈舍、厕所和庭院等）的用地。宅基地属于集体所有，村民具有使用权。
（1）宅基地用地的原则：①必须符合土地利用总体规划和村镇建设规划；②农村村民每户只能拥有一处且不超过规定标准的宅基地；③为实施小城镇建设规划及中心村撤并要求，向城镇和中心村搬迁的农户可以安排宅基地；④农村村民个人建房应按照“合理布局、适当集中、节约用地、尽量不占用耕地”的要求，充分利用原有宅基地、村内空闲地以及其他非耕地。
（2）申请宅基地的条件：①因实施土地利用总体规划、小城镇建设和中心村建设规划，或因国家建设拆迁，需要重新安排宅基地的；②子女已达婚龄，现有宅基地低于限额标准，并且无法扩建，确需分居另行建房的；③世居本村的非农户，并在其它地方无房屋居住的。
（3）宅基地用地的审查程序：农村村民建造住房，由村民向农村集体经济组织或村民委员会提出申请，经村民委员会或村民代表大会讨论通过后，报经乡（镇）人民政府审核，经规划选址许可后，再报县级人民政府批准。其中，涉及占用农用地的，需要办理农转用手续，并按照省政府规定缴纳耕地占用税。
（4）相关法律法规和文件中涉及宅基地管理的需要把握的：①农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地或农民住宅。②农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。③任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。④农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。⑤严禁以新农村建设、村庄改造、农民新居建设、农民集中居住区等名义占用农村集体土地兴建“小产权房”。
（5）关于“小产权房”。近几年国家相关部门反复强调严禁“小产权房”。去年11月，国土资源部、住房和城乡建设部又下发了《关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知》，要求全面、正确地领会十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等措施，严格执行土地利用总体规划和城乡建设规划，严格实行土地用途管制制度，严守耕地红线，坚决遏制在建、在售“小产权房”行为。“小产权房”的购买风险主要表现为：一是没有产权证书。由于“小产权房”是占用的集体土地，其建设和销售均为违法行为，得不到法律的认可和保护，无法继承和交易。二是存在被拆除或没收的风险。“小产权房”往往占用耕地，或者不符合规划，一旦执法部门追究法律责任，房屋就会被依法没收或者拆除。三是征收没有补偿。由于“小产权房”占用的是耕地，一旦国家建设需要征收时，购房者得不到任何补偿，面临血本无归的风险。
（二）关于设施农用地的相关政策规定
该用地不属建设用地范畴，仍是农用地。是指直接用于生产性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地、打谷场等农业设施用地。
1、需要注意把握的政策要求。①设施农用地全部按农用地管理，坚持农地农用。不得占用基本农田，只能使用一般农用地， 并按规定备案。 ②设施农用地可以细分为生产设施用地和附属设施用地。其中的附属设施用地明确控制规模，进行规模化种植的附属设施用地规模最多不超过20亩，规模化畜禽养殖的附属设施规模最多不超过15亩，水产养殖的附属设施规模最多不超过10亩。③生产设施占用耕地的，生产结束后由经营者负责复耕，不计入耕地减少考核；附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”要求负责补充占用的耕地。④设施农用地“三不得、三禁止”。即不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设；不得超过用地标准，禁止擅自扩大设施用地规模或通过分次申报用地变相扩大设施用地规模；不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营。⑤目前，有的乡镇村借发展设施农业之名，将设施农用地用于其他建设，如宾馆、餐饮、度假村、农家乐、展览馆、钓鱼园。这些均不属于设施农用地范围，应严格禁止。确需建设的，必须符合土地利用规划，依法办理建设用地审批手续。
2、设施农用地备案程序。一般由经营者向乡镇政府提出用地申请，乡镇政府进行审查，对符合要求的，乡镇政府进行申报，根据经营类型，由市农业局、林牧业局、水产局、国土资源局进行审核，报市政府备案。
3、关于严禁占用耕地毁田养蟹。近几年，占用耕地甚至基本农田毁田养蟹，呈“一哄而起”的态势。这种行为，一是严重违反国家法律法规的规定，毁田情节严重的已经构成了犯罪；二是威胁耕地保护红线和国家粮食安全。三是危及社会稳定，群众上访信访举报不断，并且“一窝蜂”式的挖塘养蟹行为，违背经济规律，存在很大的风险，另外耕地是农民最重要的生产资料，一旦被破坏复垦难度大，最后形成社会问题。
三、省政府关于国土资源执法监管共同责任机制的有关意见
为落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，构建“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的国土资源管理格局，有效遏制国土资源违法违规行为，省政府出台了《关于健全国土资源执法监管共同责任机制的通知》（苏政办发〔2014〕108号）。
（一）明确了土地执法监管共管责任。
1、落实第一责任。各级政府主要负责人是土地管理和耕地保护的第一责任人，对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。要切实加强对国土资源执法监管工作的组织领导，建立完善国土资源执法监管联席会议制度，按照科学发展的要求，坚定依法管地用地意识，坚定保护耕地红线意识，坚定可持续发展意识，要以对历史负责、对人民负责的态度，敢于动真碰硬，严格规范管理，坚决遏制各类违法用地行为，把最严格的耕地保护制度和节约用地制度落到实处。
2、履行主管责任。国土资源部门是各级政府主管国土资源的职能部门，要切实履行主管责任，不断提高依法行政的执行力。加大国土资源执法力度，按照“既查事，又查人，消除违法状态”的原则，通过警示约谈、公开曝光、挂牌督办、限期整改、暂停受理审批、明确“土地执法重点管理县（市、区）”和“国土资源信访重点管理县（市、区）”等途径，加大查处力度，确保有法必依、执法必严、违法必究。全面落实行政执法责任制，严格确定执法部门和执法人员的执法责任，完善行政执法责任追究制度。探索公众参与执法监督机制，建立行政执法特邀监督员制度。
3、构建共同责任。建立和完善部门协同、多方联动的土地管理和制止违法违规用地的合作机制。各级发展改革、建设、规划、交通、水利、农业、工商、银监以及市政公用、城管、供水、供电等部门是国土资源执法监管的共同责任部门。要依据各自职能分别制定共同责任机制实施方案，严格审核把关，共同防范国土资源违法行为的发生。行政执法机关、公安机关、检察院、法院和监察机关在行政执法与刑事司法衔接工作中要加强联系，互相支持，严格正确地执行法律。
（二）健全了土地执法监管共管机制。
1、严格信息报告制度。各级国土资源部门对于辖区内新发现的国土资源违法信息，尤其是12336电话举报、信访举报、网络公布、媒体披露的各类典型重大国土资源违法信息，应及时向同级政府和上一级国土资源部门报告，并根据联席会议制度的要求，向联席会议成员单位通报。各相关部门要根据各自职能，密切配合，做到快速反应、及时查处、消除影响。
2、各司其职把关到位。发展改革部门要根据国家的产业政策，严格执行项目的审批、核准、备案制度；城乡规划部门要强化规划的引导和监管作用；人力资源社会保障部门要加强对被征地农民社会保障情况的监管；农业部门要加强对耕地尤其是基本农田的质量建设和管理；监察部门要加强对贯彻落实土地管理法律法规情况的监督检查。相关部门要各司其职，形成合力。建设项目未依法取得土地使用权的，发展改革、建设、规划、交通、水利等部门不得为其办理项目审批、规划许可、施工许可等手续，各银行业金融机构不得为其办理融资贷款手续。
3、加强办案沟通协调。各地要尽快建立法院、检察院、监察机关、公安机关、国土资源等相关部门共同组成的国土资源执法联动制度。严格执行《江苏省行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》，完善办案沟通协调机制，健全行政执法与刑事司法信息共享、案件通报、案件移送制度，完善信息共享平台。各级国土资源部门要及时向公安、检察机关移送涉嫌犯罪案件，主动争取司法机关的支持，并为司法机关办理国土资源违法犯罪案件提供证据支撑。
4、完善案件移送机制。依法建立健全国土资源违法犯罪线索移送制度，进一步规范案件移送工作。国土资源主管部门在依法查处国土资源违法案件过程中，发现有违反国土资源管理规定行为，需要追究党纪政纪责任的，及时移送同级纪检监察机关处理；涉嫌犯罪的，及时移送公安机关、检察院依法处理；对违法单位或个人拒不履行国土资源行政处理决定、行政处罚决定，在法定期限内既不申请复议，也不提起诉讼的，依法申请法院强制执行。
（三）提升了土地执法监管共管合力。
1、加强违法行为防控力度。推进国土资源执法关口前移，加强执法动态巡查，使违法用地行为早发现、早报告、早制止。国土资源部门发出《责令停止违法行为通知书》后，仍然不听制止，继续实施违法行为的，国土资源部门可商请有关部门对当事人开展法制预警。对于个别苗头性、倾向性以及一旦形成违法事实后可能造成重大经济损失的违法用地行为，要积极采取综合执法手段及时予以制止。
2、加大违法用地查处力度。对土地违法重点地区和重大典型案件，要从严查处，切实发挥案件查处的震慑作用，维护国土资源管理秩序。对于群众信访反映强烈、违法违规问题严重的重大典型违法案件，要在严肃查处的基础上，加大公开通报和挂牌督办力度，督促违法用地行为依法查处到位、落实整改到位。经法院裁定准予强制执行的国土资源违法案件，依法实施强制执行。实施强制执行工作时，相关部门应加强配合，提供必要条件和协助，确保强制执行工作顺利。
3、强化违法责任追究力度。对国土资源管理秩序混乱、违法违规用地问题突出且整改不力的重点地区，国土资源部门应将其确定为“土地执法重点管理县（市、区）”，责令限期整改。整改期间，暂停该地区新建非农建设项目农用地转用和土地征收审批、土地利用总体规划调整以及重大项目用地计划“点供”等。整改期限到期后，仍未达到整改目标要求，由监察机关依据《江苏省党政领导干部违反土地管理规定行为责任追究暂行办法》的规定，实行责任追究。
（四）营造了土地执法监管共管氛围。
1、严格落实目标责任考核。加强国土资源管理目标责任考核，将违法用地占用耕地比例、违法用地查处到位率、责任追究落实情况及共管责任落实情况等内容纳入各级政府年度工作目标考核体系。年度内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积比例超过10%的，要对该地区政府主要领导、分管领导进行约谈；年度内违法用地比例超过15%、或者虽然未达到15%但造成恶劣影响或其他严重后果的，对违反国土资源管理规定行为不制止、不查处、隐瞒不报、压案不查的，要对该地区政府主要领导进行问责。
2、完善依法用地激励机制。持续开展“土地执法模范县（市、区）”创建活动，以开展土地执法模范创建活动为平台，不断加强国土资源执法监管工作，对国土资源管理秩序较好的地区给予奖励，充分调动地方政府依法管地用地的主动性和自觉性，推动国土资源执法监管工作由被动执法向主动规范转变。
3、加强国土管理政策宣传。深入宣传依法管地用地、加强耕地保护、严格执法监管的重要意义，加强国土资源国情、省情教育，树立耕地资源危机意识和忧患意识，努力形成保护耕地、节约用地、严格执法的良好氛围。充分发挥新闻媒体作用，大力宣传国土资源管理法律法规和政策，宣传依法用地先进典型，加大土地违法违规案件曝光力度。
四、关于土地违法行为的行政和法律责任
（一）非法批准征收、占用土地。简称非法批地，是指违反土地法律法规，批准征收、占用土地的行为。这类违法用地的主体，通常是享有公共管理权的国家机关及其工作人员。
1、非法批地的主要表现形式：（1）无权批准而批准。如乡镇政府批准征地、占地或批准农户、企业违法使用土地，由于不具有土地的审批权，因此无权批准征用或占用土地。（2）越权批准。比如，县级政府有权批准占用非农用地搞建设，但无权批准占用农用地，也不享有征收集体土地的审批权，但他批准了占用农用地或者批准了对集体土地进行征收，就超越了自己的审批权限，构成了越权批地。（3）违反土地利用总体规划确定的用途批准征收、占用土地。在土地利用总体规划中，哪些土地范围可以用来搞非农业建设，哪些土地范围只能用于农业用途，都有明确的规定。因此，审批征地、占地用于非农业建设，除单独选址的项目外，只能在土地利用总体规划所确定的建设用地范围考虑。（4）违反法定程序批准用地。所谓“法定程序”，是指法律法规所规定的步骤和次序。进行土地审批，除了要按照法定的权限和符合土地利用总体规划以外，还要遵循法定的审批程序。比如，按照法律规定，征收集体土地，要进行“两公告、一登记”，如果没有按这个规定办理就实施土地征收，就违反了法定程序。（5）其他形式。除了以上介绍的几种非法批地的主要表现形式，还有其他一些表现形式，如非法批准农用地转用，或是口头同意、默许，以及以几大班子集体研究决定、会议纪要等方式违法批准或同意征、占土地，也是非法批地的行为表现。
2、非法批地的法律责任。（1）行政处分。按照《违反土地管理规定行政处分办法》（以下简称“15号令”）的规定：对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。（2）刑事处罚。按照《刑法》第410条的规定，非法批地情节严重的，要追究刑事责任，处“三年以下有期徒刑”，致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处“三年以上七年以下有期徒刑”。有下述情形之一的，属于情节严重：一是非法批准基本农田10亩以上；二是非法批准一般耕地30亩以上；三是非法批准其他土地50亩以上；四是造成直接经济损失30万元以上或者造成耕地大量毁坏的。
1、非法占用土地的表现形式有：（1）未经批准占用土地。通俗地说，是指用地单位或者个人未取得占用土地的批准文件以及办理用地手续即占用土地的行为。如农民未经批准占用土地修建住宅，企业未经批准占用土地建厂等。（2）采取欺骗手段骗取批准占用土地。主要是指使用土地的单位或者个人，虽然占地经过有权机关批准并且取得了用地手续，但是他的用地手续是通过弄虚作假骗取来的，因此不具有合法性。如某个农村居民已建有一处住宅，却隐瞒这一情况，伙同村干部出具没有住宅的虚假证明，申请宅基地并获批准。（3）批少用多。主要指超出批准用地的面积占用土地。比如，某企业被批准占用土地50亩，在实施建设的过程中，却占用了100亩，超占的50亩不具有合法性。（4）其他形式。如批东建西、批甲占乙等。
2、非法占地的法律责任：（1）行政处罚。非法占用的土地要责令退还；对已建的建筑物及设施，符合土地利用总体规划的，要予以没收；不符合土地利用总体规划的，要予以拆除；除此之外，可以并处罚款。罚款数额为非法占用土地的每平方米30元以下。对于农民非法占地建住宅，则不论是否违反土地利用总体规划，都必须予以拆除，但没有罚款的规定。（2）行政处分。如果非法占地的主体是政府及部门或者是具有国家工作人员身份的人员，除了要予以行政处罚外，对有关责任人还要给予行政处分。按照 “15号令”规定：对有关责任人员，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。（3）刑事处罚。按照《刑法》第342条规定，如果非法占用的是耕地并且数量较大，造成被占耕地大量毁坏的，要追究刑事责任，处5年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。按照司法解释的规定，非法占用基本农田5亩以上或者一般耕地10亩以上就属于数量较大；大量毁坏则是指在耕地上实施建筑等非农业建设，致使耕地的种植条件遭到严重毁坏的。
（三）非法转让土地。是指拥有土地的所有权或者使用权的单位或个人，违反土地法律法规，将土地的所有权或者使用权部分或者全部转移给他人的行为。
1、非法转让土地主要表现形式有：（1）非法转让集体土地。主体多为村委会或者村干部。（2）非法转让划拨土地使用权。划拨土地是指国家无偿提供的土地。划拨土地如进入市场，要依法补办出让手续并且补交出让金。（3）非法转让出让土地。主要是指行为人在以出让方式取得土地使用权后，未按照出让合同的约定对土地进行投资开发即将土地使用权转让的行为。
2、非法转让土地的法律责任。（1）行政处罚。对非法转让土地的一方，要没收其违法所得，可以并处罚款。罚款数额为违法所得的50%以下；对非法受让土地一方的行政处罚，与对非法占地的处罚具有相同性，符合土地利用总体规划的，对其新建建筑物及设施予以没收；不符合土地利用总体规划的，予以拆除。（2）行政处分。非法转让土地的责任人如是政府公务员或者其他行政监察对象，依法应给予行政处分。按照 “15号令”规定：对有关责任人，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。（3）刑事处罚。按照《刑法》第228条规定，以牟利为目的，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金（罚金数额与上述相同）。司法解释规定了五种情形，具备其中情形之一的即属情节严重：①非法转让、倒卖基本农田5亩以上；②非法转让、倒卖一般耕地10亩以上；③非法转让、倒卖其他土地20亩以上；④非法获利五十万元以上；⑤非法转让、倒卖土地接近上述数量标准并具有其他恶劣情节的，如曾因非法转让、倒卖土地使用权受过行政处罚或者造成严重后果等。非法转让、倒卖土地使用权高于上述数量标准并达到一定程度的，则属于情节特别严重。
(四)非法低价出让国有土地使用权。是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权。所谓非法是违反土地管理法规，越权审批出让或者出让给不符合条件的单位与个人等。所谓低价出让，是指以低于国有土地使用权最低价的价格出让国有土地使用权。
情节一般的，除查纠外，并要追究相关责任人的行政、经济责任。
情节严重的，根据最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》的规定，涉嫌下列情形之一的，应予立案：①非法低价 (包括无偿)出让国有土地使用权2公顷 (30亩)以上，并且价格低于规定的最低价格的60%的；②非法低价出让国有土地使用权的数量虽未达到上述标准，但造成国有土地资产流失价值20万元以上或者植被遭到严重破坏的；③非法低价出让国有土地使用权，影响群众生产、生活，引起纠纷，造成恶劣影响或者其他严重后果的。本罪的主体为国家机关工作人员。任何国家机关工作人员，只要违法低价出让国有土地使用权，情节达到了严重的程度，即可构成本罪。非国家机关工作人员则为非法批地罪。
五、节约集约利用土地的有关规定
国土资源部第61号令《节约集约利用土地规定》于2014年5月22日发布，自2014年9月1日起实施。
（一）《规定》出台的背景、目的
党中央、国务院高度重视节约集约用地，将资源节约确定为基本国策和优先战略。党的十八届三中全会《决定》强调，要健全能源、水、土地节约集约使用制度。中央城镇化工作会议上，习近平总书记对城镇建设节约集约利用土地问题作了重要阐述，明确提出要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。中央农村工作会议上，李克强总理指出，在城乡建设上要节约集约用地，尽量少占或不占良田。近年来，国土资源部着力规范土地资源利用行为，不断完善土地节约集约利用的制度和政策。然而，我国土地资源粗放利用的现状还没有根本转变。单位国内生产总值地耗不仅高于发达国家而且高于一些新兴经济体国家，一些地方城镇建设用地规模扩张过快，城镇建成区人口密度大幅下降，脱离了人多地少的基本国情。据统计，目前我国城镇低效用地占到40%以上，农村空闲住宅达到10%～15%。处于低效利用状态的城镇工矿建设用地约5000平方公里，占全国城市建成区的11%。面对日益严重的粗放浪费土地的现象，国土资源部坚决贯彻中央的决策部署，落实国家节约优先战略，推进土地管理制度改革。因此，为从更大范围、更宽领域和更深层次推进节约集约用地，国土资源部制定了专门规章，从用地的各个环节进一步加以规范，促进土地节约集约利用。
（二）《规定》对土地节约集约利用制度的梳理、归纳和提升
一是强化规模引导，改进计划管理。土地利用粗放和闲置浪费现象的形成，是一个长期的过程，是各种社会、经济和制度因素共同作用的结果。为防止一些地方在经济发展中急功近利，片面追求土地收益，进一步增强规划科学性和规划的刚性管控，需要对用地规模整体调控，实现“控总量、挤存量、提质量”。因此，《规定》明确国家通过土地利用总体规划，确定建设用地的规模、布局、结构和时序安排，对建设用地实行总量控制。土地利用总体规划确定的约束性指标和分区管制规定不得突破。
二是优化用地布局，盘活存量空间。优化布局是提高土地集约高效利用的重要途径。《规定》明确提出城乡土地利用应当体现布局优化的原则。引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，推动农村人口向中心村、中心镇集聚，产业向功能区集中，耕地向适度规模经营集中。禁止在土地利用总体规划和城乡规划确定的城镇建设用地范围之外设立各类城市新区、开发区和工业园区。鼓励线性基础设施并线规划和建设，促进集约布局和节约用地。
三是健全用地标准，严格用地约束。用地准入是土地使用者取得土地的重要关口。只有把好用地准人关，促进土地使用者按照规定的用途、方式使用土地，才能实现土地节约集约利用。为此《规定》明确国家实行建设项目用地标准控制制度。国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准。建设项目应当严格按照建设项目用地控制标准进行测算、设计和施工。
四是完善市场配置，促进用地提效。《规定》将党的十八届三中全会《决定》提出的“减少非公益性用地划拨”，“建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格”落实到具体法律规范中。首先，扩大土地有偿使用范围。规定除军事、社会保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可以以划拨方式供应外，国家机关办公，交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。其次，通过地价引导土地资源有效利用，要求各类有偿使用的土地供应不得低于国家规定的用地最低价标准。禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。针对实践中创造的工业用地新方式，避免土地使用者取得土地后圈占囤积和改变用途的问题，《规定》明确，市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。
五是加强内涵挖潜，盘活存量土地。我国未利用地和废弃地资源潜力大，可以充分开发利用。《规定》以农用地整治、高标准基本农田建设、工矿废弃地复垦等制度和政策为平台，通过内涵挖潜，消化利用闲置和低效土地。同时，注意调动用地主体的积极性，鼓励社会资金参与城镇低效用地、废弃地再开发和利用，鼓励土地使用者自行开发或者合作开发。
六、省国土资源厅关于健全化解涉土信访工作机制落实基层属地管理责任的意见
近年来，各级国土资源管理部门在同级党委政府的领导下，在相关部门的支持配合下，坚持依法解决群众信访反映的涉土问题，较好地维护了群众合法权益。但是，涉土信访面临的形势依然严峻，进京到省越级重复上访、缠访闹访、较大规模集体上访等现象时有发生。为了更好地贯彻落实《信访条例》“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，推动依法开展涉土信访工作，将涉土信访矛盾纠纷解决在基层，为进一步健全化解涉土信访工作机制、推动落实属地管理责任，省国土资源厅出台了《关于进一步健全化解涉土信访工作机制落实基层属地管理责任的通知》（苏国土资发〔2015〕235号）。
（一）落实涉土信访属地管理责任
涉土信访矛盾纠纷多发于基层，涵盖了各种社会综合矛盾，涉及多个部门的职能范畴。土地征收、违法用地等信访问题，以及群体性、非正常上访的处理，都需要属地党委政府协调处置，地方党委政府承担着属地管理的主体责任。因此，各级国土资源管理部门要定期主动向同级党委政府汇报涉土信访情况，在党委政府的领导下，加强与信访等相关部门的沟通联系，把涉土信访融入到大信访管理体系，将妥善处理涉土信访问题纳入各级土地执法共同监管责任。重点抓好县、乡两级化解涉土信访工作机制建设，明确党委政府、国土部门、其他相关部门化解涉土信访的责任，形成信访联治、矛盾联调、工作联动的涉土信访工作制度。探索建立县（市、区）、乡（镇）政府和村委会三级化解涉土信访矛盾纠纷的平台，实现县、乡（镇）、村三级联动，形成化解合力，不断提高基层综合化解涉土信访矛盾纠纷的能力和效率。
（二）规范办理涉土初信初访事项
市、县两级国土资源管理部门要依据《信访条例》和《国土资源信访规定》，着力抓好初信初访办理责任的落实，打牢落实化解涉土信访工作机制的基础。一是办信接访要依法履职到位。要把上级关于加强信访业务基础规范化建设的要求，落实到信访事项受理和办理的每一个环节，严格按照信访工作法规明确的程序和实体要求进行登记、受理、办理以及告知和答复，引导群众依法有序信访；严格落实首问负责制，及时认真地处理好每一件初信初访，做到诉求合理的问题解决到位，诉求无政策依据的解释到位。对工作不负责、办理不规范造成后果的依纪追究当事人的责任。二是对违法违规行为依法查处到位。对群众关注的违法违规行为，按照《省政府办公厅关于健全国土资源执法监管共同责任机制的通知》（苏政办发﹝2014﹞108号）要求，该制止纠正的要坚决制止纠正，该立案查处的要及时依法立案查处到位。查处结果要及时告知信访人，取信于民。查处遇到阻力时，要及时向上级主管部门报告，避免因查处流于形式，导致群众强烈不满，信访隐患长期存在。三是配合当地政府将涉土信访矛盾纠纷化解稳控到位。对信访事项已经解决信访人仍继续进京到部到省重复上访或缠访闹访的，要及时向当地党委政府报告，运用化解涉土信访工作机制，配合做好化解和息访工作。
（三）着力抓好检查督促工作
省国土资源厅已将推动基层建立健全化解涉土信访工作机制、落实基层属地管理责任列为信访工作重点，适时督促指导所辖县（市、区）进一步建立健全县、乡两级化解涉土信访工作机制，探索更好地发挥机制作用、提高化解能力的工作路径、有效方法和具体措施，重点解决进京到部到省多次重复上访、缠访闹访和较大规模的集体上访等疑难复杂信访问题。要把建立化解涉土信访工作机制、落实基层属地管理责任的情况，列入年度信访考核。省厅将结合厅领导带案下访、包案处理信访事项等工作和信访专项督查，对各地建立化解涉土信访工作机制、落实基层属地管理责任的情况进行检查，对工作不落实、信访问题较多、化解处置不力的地区进行会办、约谈，实行信访工作重点管理,并进行问责。
以上材料，供冬训工作参考，如有不当之处请批评指正。
当前位置：